All’aumento dei flussi migratori verso l’Unione Europea (UE) negli anni 2014-2016 ha fatto seguito una vera e propria crisi politico-istituzionale e la paralisi del Sistema Europeo Comune di Asilo. Al centro delle tensioni, il Regolamento Dublino e la sua impossibile riforma. Il 23 settembre, quattro anni dopo la crisi, la Commissione Europea ha presentato il Nuovo Patto per l’Asilo e la Migrazione, uno strumento composito che promette di “chiudere la questione di Dublino”– come dice il Vice-Presidente della Commissione Margaritis Schinas – e di riformare in profondità la politica comune di asilo.
La riforma, presentata mercoledì 23 settembre da Margaritis Schinas e dalla Commissaria agli affari interni Ylva Johansson, è complessa e gli strumenti di politica pubblica proposti numerosi. Nelle parole di Schinas, questa riforma è una casa a tre piani: il primo piano consiste nell’instaurare relazioni esterne forti con i paesi di origine e di transito al fine di aumentare i ritorni effettivi; il secondo piano prevede una robusta gestione delle frontiere esterne; e il terzo consta di regole interne giuste per la solidarietà tra i Paesi membri. Sebbene varrebbe la pena di analizzare tutte e tre le dimensioni, la riforma di Dublino è di gran lunga quella più contenziosa e per cui ci si può aspettare nuove tensioni tra Stati membri nei prossimi anni. In questo articolo, ci concentreremo quindi sulla terza dimensione, ovvero sulle misure volte a rafforzare la solidarietà tra gli Stati membri.
La solidarietà secondo il Nuovo Patto
La nuova proposta prevede tre strumenti solidali principali che vengono attivati diversamente a seconda della situazione specifica di fronte a cui si trova un (o più) Paese membro. Il primo strumento è quello del ricollocamento, uno strumento che sappiamo essere politicamente delicato, vista l’opposizione feroce dell’Ungheria, Polonia, Slovacchia e Repubblica Ceca ad ogni quota obbligatoria. Infatti, non è un caso che la Commissione preveda un incentivo finanziario di 10mila euro per ogni richiedente asilo ricollocato[1]. Il secondo strumento, mostrato con orgoglio dalla Commissaria Johansson, è il cosiddetto “ritorno sponsorizzato” tramite cui un Paese membro sostiene quello in difficoltà svolgendo in sua vece le attività necessarie al rimpatrio di individui non eleggibili per ricevere protezione internazionale. Nel caso in cui tali attività non si concludessero con il ritorno effettivo degli individui entro 8 mesi, lo Stato membro sponsor dovrebbe accoglierli sul suo territorio fino alla chiusura delle pratiche. Conoscendo lo stato attuale dei ritorni effettivi, che riguardano circa un terzo del totale degli ordini di lasciare il territorio che sono stati rilasciati, il premio di 10mila euro si applica anche in questa situazione[2]. Il terzo strumento invece, meno pubblicizzato, riguarda un sostegno tramite misure di capacity-building nel campo dell’asilo, dell’accoglienza e del ritorno e misure di supporto operativo. La proposta precisa però che tali misure devono essere “in proporzione delle contribuzioni che lo Stato membro avrebbe fatto tramite i ricollocamenti”[3]. Essendo in effetti il ricollocamento lo strumento più politicamente delicato, lo sforzo della Commissione è stato quello di rendere tutti e tre strumenti ugualmente appetibili. Allo stesso modo, l’approccio scelto dalla Commissione è quello volto a raccogliere il consenso degli Stati membri sul Nuovo Patto tramite una massima flessibilità nella scelta tra uno strumento e un altro. Flessibilità nella scelta delle misure ed equivalenza tra di esse vanno quindi di pari passo e sono essenziali per la riuscita di questo testo.
L’attivazione di questi tre strumenti varia a seconda di tre situazioni specifiche, definite nella proposta: sbarchi di migranti in seguito ad attività di Search & Rescue (S&R); situazioni di pressione (o rischio di pressione) migratoria; e le situazioni di crisi. Mentre la prima lascia poco spazio all’interpretazione, è bene soffermarci un attimo su queste ultime due. La pressione migratoria è definita come la situazione in cui un numero ampio di arrivi esercita pressione sui sistemi nazionali di asilo e accoglienza[4]. Tale situazione è definita dalla Commissione stessa, aiutata dall’Agenzia Europea per l’Asilo (ancora da creare) e della Frontex[5]. Per la situazione di crisi invece, si tratta di una situazione eccezionale caratterizzata da flussi massicci a tal punto da rendere il sistema di asilo, accoglienza o ritorno dello Stato membro non-funzionale, con potenziali gravi conseguenze per il sistema comune di asilo[6]. La valutazione della situazione di crisi spetta, anche qui, alla Commissione[7].
In ognuna di queste situazioni viene messo in atto un diverso meccanismo di solidarietà. La figura 1 sottostante li riassume in modo schematico. Nel caso dello sbarco in seguito ad attività di S&R, la solidarietà si concentra sul ricollocamento dei richiedenti asilo che presentino un plausibile bisogno di protezione. In effetti, la proposta della Commissione prevede, ed è una novità, un pre-screening alla frontiera che mira a valutare l’ammissibilità di una richiesta di asilo. Per esempio, chi viene da un paese considerato sicuro vedrà la sua application valutata in modo accelerato (in un tempo massimo di 12 settimane). Chi invece ha una probabilità più alta di vedere la propria richiesta riconosciuta avrà l’application valutata attraverso procedura ordinaria (che prevede un tempo massimo di valutazione di 6 mesi, prorogabile di 3 mesi[8]). Nella prima situazione, la solidarietà riguarda principalmente il ricollocamento ed il supporto operativo, ed è solo in un secondo tempo, nel caso in cui l’impegno degli Stati membri sia insufficiente, che gli Stati membri possono contribuire con il ritorno sponsorizzato.
Figura 1 – ricollocamento o ritorno sponsorizzato? L’attivazione di due strumenti nelle situazioni previste dal Patto sull’Asilo e la Migrazione
Se un paese dovesse trovarsi in una situazione di pressione migratoria, il meccanismo prevede la possibilità di ricollocare i richiedenti asilo che seguono la procedura normale, ossia coloro con un’alta probabilità di esito positivo della domanda, ma anche rifugiati che abbiano ottenuto lo status nei tre anni precedenti. Questa situazione prevede anche il ritorno sponsorizzato e il supporto operativo.
In fine, la situazione di crisi allarga il raggio di possibilità: le misure di ricollocamento includono pure coloro ingaggiati nella procedura alle frontiere, le misure di ritorno sponzorizzato, per cui le tempistiche sono dimezzate (da 8 mesi passano a 4). Il supporto operativo invece, volto a misure di più lungo termine, non è consentito.
Cosa pensare del Patto quindi?
Gli studiosi di scienze politiche lo sanno bene: per raggiungere un consenso quando le preferenze degli uni e degli altri sono distanti, bisogna muovere l’accordo verso il minimo comune denominatore, manifestazione di un trade-off tra il desiderabile e il fattibile.
Nel preparare questo Patto, la Commissione ha cercato di creare un equilibrio tra posizioni agli antipodi: quelle dei paesi del Mediterraneo, che chiedono da anni più solidarietà, e quelle di paesi visceralmente opposti all’accogliere richiedenti asilo e/o rifugiati nei loro territori. Il risultato è un insieme di provvedimenti che lasciano tutti un pò insoddisfatti ma non a tal punto da rigettare il testo, almeno questo è ciò che spera la Commissaria Johansson.
Numerosi sono gli aspetti che meritano un’attenta riflessione ma, al riguardo della solidarietà tra i paesi membri, sono due le domande che potremmo farci: questo testo rimette davvero in questione il sistema Dublino? E se sì, a che costo (umano)?
Il metodo Dublino è quello secondo cui lo Stato responsabile rispetto ad una domanda di asilo è quello in cui l’ingresso è stato effettuato; un metodo da molto tempo criticato in quanto pone l’onere del sistema comune di asilo sulle spalle di alcuni Paesi per motivi meramente connessi alla loro posizione geografica. La nuova proposta, come pure il Regolamento Dublino attualmente in vigore, propone una gerarchia di criteri per la determinazione dello Stato che è rimasta pressoché invariata. Si invita il lettore a confrontare il Capitolo 3 del Regolamento Dublino[9] e il Capitolo 2 della proposta in esame per maggiori dettagli. Quello che cambia invece è l’attrezzatura dell’Unione per fare fronte alle pressioni migratorie o ad eventuali crisi. Finora, l’unico strumento disponibile era la Direttiva sulla Protezione Temporanea[10], uno strumento pensato dopo i flussi in provenienza dall’Ex-Jugoslavia negli anni 1990 e che, in pratica, garantisce uno status di protezione indiscriminato in caso di flussi massicci di persone. La Direttiva prevede pure un meccanismo di condivisione dell’onere su base volontaria. Il problema di questo strumento però è la procedura, altamente politica, tramite cui viene innescato: una decisione della maggioranza qualificata nel Consiglio, sulla base di una proposta della Commissione, dopo che quest’ultima abbia esaminato la richiesta dello Stato membro in difficoltà. Di fatto, tale meccanismo non è mai stato attivato, malgrado le richieste di Malta e dell’Italia durante la “Primavera Araba” nel 2011. All’epoca, è la Commissione stessa che, scommettendo sull’impossibilità di raggiungere una maggioranza al Consiglio, bloccò la procedura. Con il Nuovo Patto, l’Unione verrebbe dotata di un meccanismo più snello per fare fronte ad eventuali crisi e quindi, sì, da questo punto di vista, la proposta della Commissione introduce una novità.
Rimane la questione del costo umano della proposta.
Le conseguenze di un accordo sub-ottimale sono molteplici in termini di politiche pubbliche ma in questa sede ci limiteremo a brevi considerazioni in termini di diritti umani. Il diritto all’asilo è un diritto individuale; non è un diritto collettivo: ogni persona ha il diritto di cercare protezione da persecuzioni in altri paesi e, di conseguenza, ogni persona ha il diritto di avere la propria domanda di asilo valutata sulla base dei meriti di essa. Il nuovo Patto proposto dalla Commissione pone alcune domande in merito, soprattutto con l’introduzione di un pre-screening, volto ad accelerare le procedure di chi ha una bassa probabilità di essere riconosciuto come rifugiato. Più precisamente, è il modo in cui si valuta tale probabilità che suscita delle perplessità: nella situazione di crisi, per esempio, la richiesta di una persona prenderà la corsia (rapida) della procedura alle frontiere se viene da un paese per cui il tasso di riconoscimento della protezione internazionale a livello UE è inferiore al 75%; una percentuale molto alta che neanche la Siria del 2015 raggiungeva (si veda la figura 2 sotto)[11].
Figura 2 – Tassi di riconoscimento per 5 paesi di origine nella UE28 dal 2000 al 2019
Fonte: elaborazione dell’autore su dati UNHCR. Nota: i nomi dei paesi usano le abbreviazioni ISO-3166 alpha-3.
Questa pratica tende ad attribuire le caratteristiche di un paese di origine specifico alle persone che provengono da esso e porta in se il rischio di non considerare come doverosi i meriti della singola domanda di asilo se non vi siano integrate delle salvaguardie procedurali forti. Ed è proprio per questo motivo che la proposta della Commissione sullo screeningprevede la creazione di meccanismi di monitoraggio dei diritti fondamentali. Essendo però questi meccanismi nazionali, la questione della loro indipendenza dalle preferenze politiche dei governi nazionali diventa rilevante.
Note
[1] Si veda l’articolo 72.2 della proposta di Regolamento sulla gestione dell’asilo e delle migrazioni, contenuta nel documento COM(2020) 610 final, p. 93.
[2] Articolo 72.2, COM(2020) 610 final, p. 93.
[3] Articolo 48.2, COM(2020) 610 final, p. 77.
[4] Articolo 2(w), COM(2020) 610 final, p. 44.
[5] Articolo 50, COM(2020) 610 final, p. 80.
[6] Articolo 1.2(a) della proposta di Regolamento riguardo a situazioni di crisi e di force majeure, contenuta nel documento COM(2020) 613 final, p. 26.
[7] Articolo 3.2, COM(2020) 613 final, p. 27.
[8] Si veda in merito l’articolo 34 della proposta di Regolamento riguardante le procedure comune per il riconoscimento della protezione internazionale, contenuta nel documento COM(2016) 467 final, p. 60.
[9] Regolamento (UE) 604/2013.
[10] Direttiva 2001/55/CE.
[11] Le stime proposte nella figura 2 considerano l’insieme delle decisioni (prime domande e appelli insieme) per lo status di rifugiato in un anno. La stima potrebbe quindi variare a seconda del metodo usato per calcolare le percentuali (se si considera solo le decisioni di prima istanza o se si considerano le decisioni rispetto alla protezione sussidiaria insieme a quelle riguardanti lo status di rifugiato.