Nelle ultime settimane, in risposta alla pandemia di covid-19, la maggior parte degli Stati europei ha fatto ricorso a politiche di lockdown forzato che hanno fermato la produzione di interi settori economici considerati “non essenziali”, creando le condizioni per una nuova recessione economica. Secondo l’ex presidente della Banca Centrale Europea Mario Draghi, alla recessione potrebbe seguire una nuova depressione economica, aggravata dal fatto che molti Stati potrebbero finire in bancarotta per la perdita di capacità fiscale dovuta al fermo dell’economia. In questo quadro, la valutazione di Draghi è che lo Stato debba sostenere l’economia facendosi garante del credito che le banche concederanno alle imprese, anche a costo di alzare notevolmente i livelli di debito pubblico. Gli Stati Uniti hanno recentemente approvato un piano di soccorso da 2000 miliardi di dollari, che dovrebbe sostenere finanziariamente famiglie e imprese oltre che la spesa sanitaria. La situazione dell’Unione Europea è diversa: nelle ultime settimane si è riproposto uno dei dilemmi che aveva caratterizzato la crisi del debito sovrano del 2012. L’UE è infatti divisa tra Stati Membri che hanno una ridotta capacità di finanziamento del debito pubblico, tra cui Italia e Spagna, e paesi che invece hanno facilità di ottenere finanziamenti dai mercati, tra cui Germania e Olanda. Perché gli Stati indebitati possano accedere più facilmente al credito, gli Stati più ricchi devono concedere una qualche “mutualizzazione del rischio”, attraverso, ad esempio, gli eurobond. In questo modo però gli Stati più ricchi dovrebbero pagare più interessi di quanti ne pagherebbero se dovessero rivolgersi ai mercati finanziari. Ci sarebbe quindi una redistribuzione di ricchezza tra Stati europei: questo però creerebbe problemi ai cittadini degli Stati più benestanti, dato che dovrebbero sostenere la solidarietà europea attraverso la fiscalità generale — le tasse che pagano.
Ritorniamo per un attimo agli Stati Uniti: usarli come metro di paragone per le politiche dell’Unione Europea non è una scelta casuale. Stati Uniti e UE infatti condividono una caratteristica: sono entità politiche che nascono “dal basso”, cioè dall’aggregazione volontaria di Stati indipendenti; in entità simili, la solidarietà tra Stati è anche essa volontaria. Gli Stati Uniti, dunque, si sono trovati in passato nello stesso dilemma in cui si trova oggi l’UE: in diversi momenti storici, gli Stati più ricchi si sono trovati davanti alla decisione volontaria di dover rinunciare a parte della loro ricchezza per aiutare gli Stati più poveri. Per quanto esistano significative differenze tra Stati Uniti e Unione Europea – prima tra tutte l’enorme eterogeneità culturale e linguistica dell’UE — guardare alla storia degli Stati Uniti può aiutarci a capire i meccanismi e le condizioni attraverso cui sarebbe possibile creare (o piuttosto, rinforzare) la solidarietà europea. In questo articolo vogliamo scorrere una serie di “diapositive” della storia istituzionale americana, raffrontandole a momenti analoghi nel processo di integrazione europea.
1787-1935, Stati Uniti d’America
Franklin D. Roosevelt
Com’è noto, gli Stati Uniti nacquero dalla Guerra Rivoluzionaria contro la Gran Bretagna (1775-1783). Questa guerra era stata finanziata con l’emissione di titoli di debito sovrano, che però restavano in capo ai singoli Stati: ciascuno Stato avrebbe dovuto ripagare il debito di guerra individualmente. Vi erano però Stati che si erano indebitati più di altri, anche in maniera eccessiva. Per risanare i debiti, molti di questi Stati ricorsero o alla svalutazione della moneta, producendo instabilità economica, o alla tassazione generale, creando instabilità politica e portando a disordini civili e a rivolte come quella di Daniel Shay, un patriota americano che si ribellò contro il governo del Massachusetts. I Federalisti di Alexander Hamilton usarono proprio questa rivolta per convincere gli Stati Membri ad alleviare parte del debito di guerra: da una parte si riconosceva che il debito era stato fatto per far fronte ad una causa comune; dall’altra parte, l’instabilità politica creava un rischio esistenziale per gli Stati Uniti. Dopo l’approvazione della Costituzione del 1787, il debito dei tredici Stati costituenti fu assunto dalla Federazione, sia che fossero Stati creditori che Stati debitori. Mentre il debito dei primi venne alleviato, i secondi vennero pagati attraverso titoli di debito federali.
Il debito degli Stati americani non era stato però completamente “mutualizzato”: il rischio era ancora in larga parte in capo ai singoli Stati. Negli anni trenta del 1800, si inaugurò un periodo che passò alla storia come “finanza senza tassazione”: per creare infrastrutture e sostenere lo sviluppo industriale, molti Stati americani crearono nuovo debito pubblico. Questa situazione divenne esplosiva dopo il “panico del 1837”, una crisi finanziaria che portò gli Stati Uniti alla recessione economica. In questa situazione, molti degli Stati indebitati chiesero che il debito venisse assunto dal livello federale, in maniera analoga a quanto era avvenuto dopo la Rivoluzione Americana. In questo frangente, però, il Senato federale oppose la proposta, argomentando che “una simile assunzione sarebbe ingiusta … spingendo gli Stati non indebitati nel sobbarcarsi un peso che essi stessi [in condizioni analoghe] non avevano voluto sobbarcarsi” (Sen. Benton, 1839). A nulla valsero argomenti basati sull’interesse comune degli Stati Uniti: “non sarà possibile ristabilire la confidenza [nell’economia] a meno che il Congresso non fornisca aiuto” (Rep. William Johnson, 1843).
Un secolo dopo, la Grande Depressione portò gli Stati Uniti a scrivere un nuovo capitolo sull’argomento “solidarietà federale”. Tra le prime risposte di politica pubblica alla crisi del ’29, si erano sperimentate ricette di ortodossia fiscale, creando maggiore tassazione per finanziare le spese crescenti degli Stati. Questo genere di risposta si era però rivelata controproduttiva, rendendo ancora più acuta la recessione. Quando Franklin D. Roosevelt venne eletto nel 1932, si iniziarono a sperimentare soluzioni diverse alla crisi. Tra le idee economiche che emersero in questo periodo, le tesi sottoconsumistiche anticipavano le tesi di John Maynard Keynes, osservando che, mentre l’economia industriale aveva creato abbondanza, pochi americani ne beneficiavano, a causa del basso potere d’acquisto dei ceti popolari e della classe media. I sottoconsumisti proponevano quindi di mettere soldi nelle tasche degli americani. Nel rispondere alla crisi, il governo americano dovette superare la divisione tra Stati industrializzati del Nord e Stati agricoli del Sud, creando strumenti di solidarietà a livello federale e politiche di investimento e sviluppo nel Sud del paese. Il social security act del 1935 includeva schemi di indennità per disoccupazione e vecchiaia che permettevano redistribuzione di risorse tra i vari Stati. La Diga Hoover faceva invece parte delle infrastrutture civili che avrebbero facilitato lo sviluppo industriale del Sud agricolo. Era evidente che nel nuovo quadro istituzionale il livello federale avrebbe avuto molto più potere, e che le responsabilità fiscali dei singoli Stati avrebbero contato meno; ma lo spirito era cambiato rispetto al 1840. Come ebbe a dire il governatore del Connecticut, Wilbur Cross: “nell’emergenza sono pronto a mettere da parte il fantasma immateriale della sovranità statale”.
1988-2013, Unione Europea
Parlamento europeo di Strasburgo
Lo sviluppo di politiche redistributive tra Stati europei ha seguito un percorso diverso rispetto a quello degli Stati Uniti. Benché l’obiettivo di perseguire uno sviluppo armonico tra territori europei fosse presente fin dal Trattato di Roma (1957), la prima realizzazione concreta si ha solo negli anni settanta, con il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, che prelude a quella che Ferrera e Burelli definiscono una “Comunità di vicinato”. Il budget di queste politiche era però limitato, e le finanze venivano gestite direttamente dai singoli Stati, che decidevano anche l’allocazione delle risorse. Il primo cambio di passo si ebbe a metà anni ottanta. Con la creazione del Mercato Unico (1986), i policymakers europei si rendevano che si sarebbero potuti creare forti squilibri sociali ed economici tra le regioni, dovuti sia alla libera circolazione di beni e merci — con la concentrazione di attività economiche nelle aree più sviluppate della Comunità — che a quella delle persone — con lo spopolamento dei territori meno sviluppati economicamente, concentrati specialmente nel Sud. Si decise così di dotare la Comunità di una politica volta a creare coesione sociale ed economica tra territori: la politica di coesione. Questa politica, grazie anche ad un significativo aumento di budget, avrebbe effettuato investimenti specialmente nelle aree più povere, dando a tutti i territori la possibilità di competere “a piè pari” nel Mercato Unico.
A partire dal 1999, la creazione dell’Unione Economica e Monetaria non pare contribuire a ridurre il divario tra Stati del Nord e Stati del Sud. Con la crisi finanziaria del 2008, la situazione sembra anzi peggiorare: sebbene la crisi investa tutti gli Stati Membri, la situazione si fa particolarmente grave nel caso di alcuni Stati (i PIIGS: Portogallo, Italia, Irlanda, Grecia e Spagna), a causa dell’eccessivo indebitamento pubblico o della forte esposizione del settore bancario. All’interno dell’Unione Europea, il dibattito per il salvataggio degli Stati indebitati assume i contorni di una “recita morale”: secondo Matthijs e McNamara, nella narrativa pubblica si contrappongono le virtù degli Stati del Nord, i “santi”, ai peccati fiscali degli Stati del Sud, i “peccatori”. Le stesse politiche per salvare questi ultimi dalla bancarotta sono caratterizzate da un elevato grado di condizionalità: perché i “peccatori” del Sud possano ricevere finanziamenti, devono sottoporsi a programmi di contenimento della spesa pubblica e a politiche di austerità, creando vincoli rigidi di bilancio.
Conclusioni
Accostare la storia degli Stati Uniti a quella dell’Unione Europea permette di individuare alcuni meccanismi comuni ad entrambi i processi di sviluppo istituzionale e politico. Il primo: in entrambi i casi, crisi asimmetriche — 1840 negli Stati Uniti, 2012 nell’UE — sono accompagnate da narrative riguardanti la “moralità” dell’indebitamento pubblico: gli Stati si dividono tra virtuosi e peccatori, e la redistribuzione di risorse dai primi ai secondi viene vista come “immorale”. In entrambi i casi, la soluzione consiste nella creazione di vincoli di bilancio rigidi e “ortodossia fiscale” che porta a politiche di austerità. Il secondo: quando si perseguono obiettivi comuni di politica economica che richiedono cooperazione tra Stati — il new deal negli Stati Uniti anni 30, la politica di coesione nell’UE del 1988 — è possibile creare legami di solidarietà che portano a politiche redistributive tra Stati. Vi è infine un terzo caso: quando si ha una crisi che investe tutti gli Stati in eguale misura, può emergere non solo solidarietà, ma anche spirito di unione nel fare fronte comune davanti al nemico che costituisce una minaccia esistenziale per l’unione politica stessa. Questo è il caso degli Stati Uniti usciti dalla Guerra Rivoluzionaria Americana nel 1783: posti di fronte alla minaccia di instabilità politica, dovuta a debiti contratti nel combattere il nemico comune, decidono di prestare mutuo soccorso, mutualizzando il rischio. In questo senso, la crisi attuale potrebbe essere un’occasione, per l’UE, di rinforzare i pattern solidaristici tra Stati: a differenza della crisi del 2012, infatti, è impossibile imputare a scelte di “azzardo morale” – cioè comportamenti opportunistici degli Stati più indebitati – la situazione in cui si trovano. Sembra piuttosto il contrario: Italia e Spagna, tra i paesi maggiormente colpiti, escono da un lungo periodo di austerity che ha colpito in maniera significativa anche il settore sanitario, con tagli al personale o piani di contenimento della spesa sanitaria. Le resistenze dei paesi creditori – Olanda e Germania in primis – sembrano però porre un veto a questo genere di soluzione.
La solidarietà transnazionale, è stato detto, è la colla che può tenere insieme un’unione di Stati. Gli Stati Uniti hanno imparato questa lezione molto presto nella loro storia. Se vorrà fare fronte alle spinte disgregratrici al suo interno, l’Unione Europea farà bene a considerare con molta attenzione il loro esempio.
